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三中全会文件起草专家详解“决定”诞生过程
信息来源:吉林省福建商会 信息发布:admin 发布时间:2013-11-12

    导读:根据此前公布的议程,十八届三中全会将于今天闭幕,中国未来十年改革路线图即将揭晓。回顾以往历次三中全会,一般都会审议通过一份“决定”。这份被称为指导中国发展的“纲领性文件”,是如何出炉的呢?曾亲历三中全会文件起草的专家详解“决定”诞生过程。
  起草小组如何组成?
  中央领导挂帅兼顾地方负责人
  位于北京西郊的玉泉山,自金代就是“燕京八景”之一。经济学家高尚全对这里并不陌生。他参加过三次三中全会决议关于改革决定的起草工作,都是在这里进行的。
  从新华社披露的内容看,每次三中全会决定文件都经历了复杂的起草过程,一般用时半年。而第一步,就是成立起草小组。小组通常在全会召开当年的春天成立,在中央政治局常委会直接领导下工作。
  起草小组的负责人通常由党和国家领导人“挂帅”。
  高尚全告诉北京青年报记者,十六届三中全会的起草组是2003年4月18日成立的。当时正是防治“非典”最紧张的时刻,组长是时任国务院总理温家宝,副组长是国务院副总理曾培炎。温家宝曾担任过多次全会文件起草组组长,1994年时任中央书记处书记的他,就曾负责起草小组的工作。
  起草小组的成员通常由来自各部门和地方经验丰富的领导干部组成,也会根据每次全会的主题吸收相关领域的专家学者。
  以十四届三中全会决议文件的起草成员为例。时任国务院研究室副主任王梦奎回忆,小组成员共25人,包括国务院副秘书长何椿霖、中宣部副部长郑必坚、财政部副部长项怀诚、上海市副市长徐匡迪等人。
  “据我所知,地方领导同志参加中央全会重要决定的起草,这是第一次。此后,党的全国代表大会的报告和许多次中央全会决定的起草,都有地方领导同志参加。” 王梦奎说。
  十四届三中全会聚焦社会主义市场经济,因此小组成员中有人民银行金融研究所名誉所长赵海宽、中国社会科学院财贸所所长张卓元等专家。
  而十七届三中全会的主题是农业,所以起草组成员有来自党中央、国务院有关部门、安徽和吉林两个农业大省的负责同志,以及长期研究农业、农村、农民问题的专家学者。
  起草工作怎么展开?
  分解任务难点反复讨论
  起草小组成立后,通常会初步确定文件的框架,包括分成几部分、每一部分大致有多少条。大框架打好后,实行“任务分解”,把小组再分成若干“小小组”,由每个“小小组”负责某个部分具体内容的拟订。
  以十四届三中全会决定文件起草为例。王梦奎曾撰文称,初步定的框架是分为十大部分、53条,后来归纳合并为50条。高尚全说,他当时和国家计委研究室副主任郑新立以及张卓元教授组成一个“小小组”,负责“培育和发展市场体系”这一部分内容。
  作为“纲领性”文件,全会的决议会对中国经济发展产生举足轻重的影响。每一句措辞、每一个观点的阐述都经过深思熟虑。当遇到各方有不同意见时,往往要经过反复讨论才能达成一致。
  让高尚全印象最深刻的,是“劳动力市场”写入十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》的过程。
  上世纪90年代,改革开放已经进行了十余年,在党的正式文件中,出现的仍然是“劳务市场”和“劳动就业市场”。当时有种看法是:劳动力怎么能进入市场呢?劳动力进入市场会影响工人阶级的主人翁地位。而高尚全和其他一些人主张,劳动力市场是生产要素市场不可缺少的组成部分。
  在一次中央政治局常委会就决议文件的讨论会上,高尚全获邀列席。为了争取到高层的支持,高尚全鼓足勇气发了言,一口气说了五条理由,说明确立劳动力市场对于建立市场经济的重要性。当时会上没有对此进行继续讨论,时任中共中央总书记江泽民只说了一句:提出劳动力市场,社会上能不能接受?
  高尚全告诉北青报记者,发言后的第二天,他去找了主持起草小组工作的温家宝。“我有点内疚,我说自己昨天不该在常委会上发言。但是我当时有个冲动,如果不发言,劳动力市场的概念可能就出不来了。”高尚全记得,温家宝回答说:“我赞成你的意见,但能不能上中央文件我也没有把握。”
  后来,温家宝把高尚全关于劳动力市场的材料报送给江泽民,江泽民又批转给各中央常委。“劳动力市场”最终写入了决议。
  高层领导如何参与其中?
  提出总体思路赴各地进行调研
  三中全会决定文件的起草是在中央政治局常委会直接领导下进行的。通常,在每次决定起草前,中共中央总书记都会对决定的总体思路、基本框架、重点要点等作出指示。在起草过程中,也会多次根据文件的进展,提出指导性意见。
  高尚全记得,在参加1984年十二届三中全会决议起草时,当时社会上仍有不少人认为“计划经济”和“商品经济”是对立的。曾参加十二大报告起草的一位部门负责人在给有关部门的信中说,“绝不能把我们的经济概括成商品经济”。因此,在起草过程中,把“商品经济”写入文件遇到很大阻力,最初的提纲仍是“计划经济为主,市场调节为辅”。
  据张卓元教授主编的《新中国经济学史纲(1949-2011)》记载,时任中共中央总书记胡耀邦看到这个提纲后很不满意,因此重新调整了文件起草班子。中央在反复征求各方意见后,把“有计划的商品经济”写入决定。邓小平在评价这次会议文件的时候说,“这次经济体制改革的文件好……有些是我们老祖宗没有说过的话,有些新话。”
  在三中全会召开前,中央领导人赴全国各地进行调研,也逐渐成为一项惯例。
  十六届三中全会文件起草前,胡锦涛分别在北京、广东、四川、天津、湖南、江西等地调研。吴邦国、温家宝、贾庆林、曾庆红、黄菊、吴官正、李长春、罗干等中央政治局其他常委,也分赴全国各地,进行调查研究,对文件的形成作出贡献。
  十七届三中全会前,胡锦涛到河南、安徽等地考察,并前往滁州市凤阳县小岗村,考察农村改革发展情况。随后的三中全会通过了《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。
  本届三中全会的主题是“全面深化改革”。据北青报记者统计,自十八大以来,习近平、李克强进行了17次离京调研,其中16次都提到“改革”。
  起草文件如何“集思广益?
  51次座谈会3000人参与讨论
  在文件起草过程中,起草小组并非“闭门造车”。
  据新华社报道,在十七届三中全会决定起草过程中,起草组分成7个调研组,分赴12个省区走村入户实地调研。调研期间,共召开51次座谈会,听取了860位领导干部、专家学者和基层群众的意见和建议。
  在进行数十次修改后,起草组先要把基本成稿的文件提交中央政治局常委会审议。根据常委会讨论意见修改后,再提交中央政治局审议。
  文件在中央政治局讨论意见上作出修改后,就形成了征求意见稿,会下发到全国各省、自治区、直辖市以及中央和国务院各部门、军队各大单位征求意见。
  据王梦奎记录,十四届三中全会决议的征求意见稿,总共收到138份报告和修改意见,包括30个省(自治区、直辖市)、92个部门和16位老同志的。这些报告和修改意见,都转到文件起草组认真阅读和研究。
  而十七届三中全会决议的征求意见稿,在向各民主党派中央、全国工商联领导人和无党派人士征求意见时,共有3000多人参加讨论,起草组共收到各方面意见建议2193条。
  座谈会,是文件起草过程中另外一个吸收各方智慧的途径。
  以十六届三中全会决定为例。当年8月决定征求意见稿下发后不久,时任中共中央总书记胡锦涛就主持召开了党外人士座谈会。几天之后,温家宝总理在国务院召开了经济专家座谈会。与此同时,起草小组还邀请专家、学者、企业负责人举行了10多场座谈会。
  此外,一些部委、研究机构还会按照中央要求进行专题调研,为决策提供参考意见。
  例如十六届三中全会文件起草过程中,20多个部委围绕产权制度、国有资产管理监督、农村土地制度、社会信用体系等问题,展开了历时两个月的专题调研,形成了一批极具参考价值的专题报告。
  起草文件如何修改?
  数十次修改全会闭幕当天仍会修改
  根据公开披露的报道,三中全会决议文件通常要经过数十次修改,大到文件框架,小至遣词用字。以十七届三中全会决议文件起草为例,起草小组在6个多月时间里共召开过9次全体会议、30次工作班子会议,正式修改41稿。
  每次三中全会的决议文件都经过字斟句酌,不但在会前反复修改,在开会期间还会根据各方意见,甚至在全会闭幕当天还在做最后修改。
  2003年,十六届三中全会在10月11日到14日期间举行。全会安排了3个半天,对决定讨论稿进行讨论。10月11日晚,胡锦涛主持召开中央政治局常委会会议,起草组根据修改意见,连夜对决定稿作了24处修改。12日晚和13日下午,起草组连续召开全体会议,对讨论稿作进一步修改。14日上午,根据当天上午全会讨论情况,起草组对讨论稿又进行了一次修改。
  高尚全告诉北青报记者,会上提出的意见涉及粮食生产、扶贫开发、安全生产、科技教育等多个方面,不过一般来说没有“颠覆性”意见。
  
  决议文件什么特点?
  长度一万余字文字简练易懂
  如果不算今天将闭幕的十八届三中全会,从十一届三中全会以来的七次三中全会,共产生了5个决议文件。北青报记者发现,这些文件的字数在1.2万到1.6万字之间,通常采取分为几大章、每部分下再设若干条的框架。
  王梦奎曾介绍说,这样的构架便于剪除枝蔓,勾画出一个比较清晰的轮廓,也有利于避免起承转合所难以避免的虚话,突出每一条的“干货”。
  文字简练是历次决议文件的一大特点。温家宝曾表示,起草决议文件要突出重点,不要面面俱到。文字要精练,用平实的语言,让普通党员和群众看得懂。
  经济学家常修泽对此深有体会。2003年,在国家发改委宏观经济研究院工作的他接到要求,为十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》起草工作提供有关产权问题的基础性研究报告。他提出,在产权制度构成中,应包括产权界定、产权配置、产权交易和产权保护四个制度支柱。报告上交后,起草组有关负责人专门约见了常修泽。
  常修泽告诉北青报记者,最终形成的决议吸纳了他的意见,不过在文字表述上,产权界定变为“归属清晰”,产权配置变为“权责明确”,产权保护变为“保护严格”,产权交易变为“流转顺畅”。
  “这样的表述更容易让普通人理解。”常修泽说。本版文/本报记者刘一

   资料
  那些年产生的三中全会“决定”
  1984年十二届三中全会《关于经济体制改革的决定》。分为十章,约1.6万字。
  1993年十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。分为十章50条,约1.6万字。
  1998年十五届三中全会《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》。分为十章,约1.3万字。
  2003年十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。分为十二章42条,约1.2万字。
  2008年十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。分为六章,约1.5万字。